转型时期信访中的政治认同和政治参与

      一、问题的提出

     信访作为一个具有中国特色的制度设计，不仅为反映民众呼声提供了一个渠道，而且在一定程度上化解了社会矛盾和纠纷，这对维护正常的社会秩序是十分必要的。然而随着社会经济的发展，社会矛盾不断增多并且日益复杂，加之信访制度本身存在着缺陷，如信访机构接访的问题几乎无所不包，却又没有解决这些问题的必要权力，对能够解决问题的政府职能部门没有有效的督办权；信访体制未能理顺，庞大的信访机构体系在解决信访事项中效率低下；信访责任追究制度过于强调低层级政府的责任，导致各种违规甚至违法现象的产生等等，结果必然使得信访者所反映的很多社会问题和社会矛盾最终难以化解，导致重复上访、赴京上访的增加，群体性上访事件也是有增无减。总之，信访制度在发挥重要政治功能的同时，其本身的局限性又在一定程度上制约了这一功能的发挥。

    当前我国正处于社会转型时期，正经历两个重大的社会变化：其一是农业的、乡村的、封闭半封闭的传统型社会，向工业的、城镇的、开放的现代型社会的转变；其二是从高度集中的计划经济体制向市场经济体制的转轨。在这一过程中，社会的经济、政治、文化等都发生了巨大的变化，社会的组织结构和利益体系不断调整、重组和震荡，这样的社会转型不可避免地带来社会结构的急剧变化和社会利益的迅速分化。可以说，社会经济结构的整体转型在给我国带来巨大发展和进步的同时，也孕育、积累了一些不稳定、不和谐的因素，其突出表现为不同利益群体之间的利益冲突不断加剧。如何使信访制度在社会转型时期更好地发挥政治功能，有效降低其政治成本，无疑是当前中国社会的主要课题之一。笔者认为，社会成员的政治认同和政治参与是信访制度政治成本的两个重要指标，其中前者构成信访制度运行的政治心理基础，后者则是基于政治心理的政治行为，同时两者都在一定程度上受到信访实践及其后果的影响。

    二、政治认同：信访制度运行的基础政治认同的概念较早由西方学者提出，罗森堡姆对政治认同作了明确界定：“政治认同是指一个

人感觉他属于什么政治单位(国家、民族、城镇、区域)、地理区域和团体，在某些方面的主观意识上，此是他自己的社会认同的一部分，特别地，这些认同包括那些他感觉要强烈效忠、尽义务或责任的单位

和团体。”L1](㈣政治认同作为人们政治心理的一种重要表现形式，是在心理层面产生的一种对特定政治体系、政治制度、政治现象的归属感，表现为政治主体对由政府、政治制度及其运行方式等所构成的

政治体系的自觉接受和服从，在心理上接受之并进而在政治行为上积极参与、维护并促进政治体系发展的政治参与过程。一个国家的政治稳定在很大程度上依赖于该国国民对国家、政府及其制度的高度认同，这是能够维系和巩固政治稳定的主要政治资源之一。在利益多元化的现代社会，社会成员的政治认同程度越高，政治体系就越稳定，因为较高的政 治认同不仅可以增强政治系统的合法性基础，引导社会成员对国家的热爱、忠诚和对政府的信任、支持，而且能够在一定程度上消除阻碍国家发展进步的消极因素，有利于政治秩序的稳定。反之，较低的政治认同甚至政治不认同，则可能导致对政府的不信任，即使政府依靠合法的强制实现社会政治秩序的稳定，但显然这种稳定往往是脆弱的，并且将在一定程度上增加统治的成本。

    政治认同可以进行不同的分类，从政治主体看，可以分为个体政治认同与群体政治认同，这是一种仅从主体人数上进行的简单区分，其中群体政治认同可在一定范围内影响个体的政治认同，而由于从众心理的存在，社会成员个体也会在一定程度上倾向于社会群体的政治认同。从性质上，可以将政治认同划分为积极的政治认同与消极的政治认同，前者是发自内心的对政治系统的主动性认同，表现为对政治权威的主动认可和服从。这种认同所表现出来的基本政治态度，不受政治权力的干预或支配，是一种自觉的心理归属；后者则是在政治权力等外在压力下的不自觉认同，可能出于政治权力的过于强大、个体的弱势而表现为对政治权力的屈服和顺从，这种认同绝非发自内心，并且可能在一定的外在诱因下，产生对现行政治的不满甚至反抗。

    信访作为一种重要的社会政治制度，其运行的实际状况，不仅直接影响着信访者的政治心理和政治行为，对信访者个体或群体的政治态度、政治价值观以及政治行为产生着正面或负面的作用，而且还

在一定程度上对社会公众的政治心理和政治行为产生着潜移默化的影响。信访实践及其结果，在三个层面上影响着社会成员的政治认同：信访者个体、信访者群体以及社会公众。信访者个体和信访者群体亲身参与具体的信访活动，因而对信访制度功能的发挥有着直接的感受。信访者向信访机构反映问题，并由政府职能部门加以处理，如果在这一过程中，各级信访机构及时受理相关信访问题，并交办、转送信访事项，或者对不能受理的信访事项作出合理的解释，同时各级政府职能部门在规定时间内向信访者反馈信访事项的办理结果，公开、公正地办结信访事项，那么信访者就会对政府产生较高的信任感，从内心认同政府能够及时、公正地为老百姓解决问题，能够全心全意地为人民群众服务，进而产生较高的政治认同。在此种情形下，社会公众或者通过信访者本人对政府行为的称赞和表扬，或者通过他人的转述，以及通过大众媒体的公开报道，知晓政府努力地解决老百姓反映的各种信访问题，各级政府在了解民情民意的同时，依法有效地化解各种社会矛盾和纠纷，其结果一方面社会公众满意于政府为民服务、依法行政、促进社会和谐稳定的政治努力，另一方面受到社会广泛称赞的政府不仅深得民心。在政治上得到社会公众的大力支持，而且还会更加勤勉地为老百姓服务，整个社会形成一种良性的政治关系。

    相反，如果信访机构工作人员在接待信访人、受理信访事项过程中工作不力，效率很低，而相关政府职能部门在处理信访事项办事拖拉，相互推诿、塞责，导致老百姓反映的很多问题不能得到及时、有效的解决，那么老百姓就会对政府产生不满，并且这种不满情绪如果不能通过政府的努力工作得以控制，就可能在更大范围内蔓延，结果就会造成不少民众对政府产生不信任感。不仅如此，在社会转型时期，

原来靠理想主义和个人魅力等获取公民认同的方式逐渐失去其应有的作用，对作为政治认同客体之一的政府提出了严峻挑战。在当前信访实践中，由于社会矛盾复杂化、多样化等原因，数十人、上百人的

群体性上访数量有增无减，如果此类信访事项不能得到及时、有效的处理，政府相关职能部门对上访者的合理要求拖拉敷衍或是相互扯皮推诿，其结果必然更加有损于政府的形象，在降低上访者群体政治

认同的同时，对社会政治的稳定产生负面的影响也会在一定程度上扩大。在一个社会中，社会成员政治认同度的高低是政治发展的感应器和政治治理的晴雨表，如果信访实践不能促使民众对政治统治形成积极的政治认同，说明政府的管理和服务难以令老百姓满意，这显然不利于构建和谐社会，也有违信访制度创设的初衷。

    三、政治参与：实现公民信访权利的重要方式

    政治参与是一种重要的政治行为，指普通公民通过各种合法方式参加政治生活，影响政治体系的构成、政治制度的运行、政府治理过程的行为。政治参与反映着公民在政治系统中的地位和作用，是国家政治生活的的一个重要组成部分。公民通过行使批评权和建议权，向有关国家机关陈述愿望，使民意上达，在一定程度上能够促使政府重新考虑政策议程设置的先后顺序，也有助于克服政府决策无视民意的现象，增进政府决策的可接受性。与传统国家中被动接受政治活动相比，现代国家中的公民主动参与政治的意愿明显增强，并且通过这种政治行为实现和保护其合法权益。在专制社会中，政治生活只是少数人的专利，处于社会底层的民众缺乏表达和实现自己利益要求的合法途径，要么忍受权势的欺压、迫害，要么进行以推翻政治权力为目的的政治革命。在民主社会中，公民享有平等的政治权利，而且这种权利可以通过政治参与得以实现，尤其是在社会进入市场经济后，平等的交换关系逐步形成了公民的权利意识，同时市场经济条件下的复杂利益关系又有助于强化这一意识。

    信访是一种具有中国特色的政治参与形式，与其他政治行为一样，能够对政治系统产生一定的影响。与选举制度中选举者用“手”投票选举政府官员不同，信访活动是信访者用“脚”投票，在这种投票中,投票人的主观目的往往是解决具体的矛盾纠纷或是维护自己的利益，客观的效果则会影响到政治民主、政策制度、政治监督等等，而且这种投票大多是以谴责声讨的方式投出的反对票，表达的是对政府的不满。

    从政治传统上看，中国封建社会的专制主义历时长并且影响深远，在相当长的历史中，行政权力无比强大而且几乎不受制约，这一方面造成民众对行政权力的膜拜，另一方面使得法律制度难以有效地约束权力。在此情形下，公民政治权利无从谈起，反而经常性地遭到行政权力的侵害、压制，更不可能对行政权力进行制约。新中国成立后，国家十分重视人民的民主权利，信访制度设立的初始目标是令其成为便于国家各个机关联系群众、群众行使政治参与权的渠道与途径，其重要功能之一是维护老百姓的合法权益。信访制度设立后即被老百姓当作一种维权抗争的工具，包括处于社会政治运动的特殊时期。进人20世纪80年代后，改革开放极大地唤醒了普通民众的维权意识，在合法权益遭到侵害时不再选择沉默、忍让，而是更多地通过包括信访在内的多种政治参与手段进行抗争。

    改革开放以来，中国的社会变迁意义最重大、最引人关注之处就是结构的剧烈、持续、深刻的分化，当前的社会结构是以结构断裂的方式体现出来的。在向市场经济转型的过程中，社会利益呈多样化格局，社会矛盾明显增多，社会的弱势群体有扩大之势，失地农民、农民工、下岗职工、城市拆迁户等成为城市化、市场化进程中的弱势群体。显然，这些弱势群体需要适当的渠道表达自身的利益诉求，也需要必要的通道维护自身的政治权利，否则来自社会底层的不满情绪就可能日益积聚，对社会政治的稳定形成威胁。在民主选举制度不健全、游行**等政治参与方式因出于稳定秩序的考虑而受到种种限制时，信访就成为包括弱势群体在内的普通民众为数不多的一种政治参与方式。

    信访作为政治参与方式的另一作用表现为对政治权力的监督。完整的监督制度包括宪法监督、议会监督、行政监督、司法监督、舆论监督、社会监督等，其中来自政治系统之外的社会监督，因较少受到

政治权力的影响而成为现代社会监督权力的一种有效手段。我国在建国初期设立信访制度，目的之一便是希望这一制度能够发挥反对官僚主义的政治功能，即必须有相应的制度来负责合法性审查之外的对行政机关的监督，表达公众对政府工作的意见、建议，而信访制度由于其便捷性和无时限要求，就成了一种群众联系政府的必然选择。事实上，信访实践中的各种投诉、控告成为普通民众监督行政机关及其工作人员的一种重要方式，因为老百姓可以采取越级上访等方式向上级部门直接反映少数官员的腐败行为，或者上级部门可以通过群众的来信来访所提供的线索和证据，发现并查处一些官员的违法乱纪行为。显然，发挥信访制度的政治监督功能，对于遏制当前因经济快速发展、社会结构转型而带来较为突出的权力腐败现象，有着积极的现实意义。

    然而对于信访这种政治参与方式的作用应当有着清醒的认识，或者说，在当前的政治体制下，这种作用的发挥受到较大的限制，其原因是多方面的：一是行政权力的过于强大，一些行政机关或者其工作人员行政不作为，或者出于地方维稳以及官员政绩的考虑，使用不适当手段限制信访者反映问题，这使得公民在维护政治权利时常常需要付出较高的成本；二是相关政治制度的不够健全，由于对举报者缺乏必要的保护，信访者在举报政府官员违法违纪过程中常常遭到打击报复，从而使得通过信访进行权力监督的成本过于高昂；三是信访制度自身存在着不足，尽管2005年《信访条例》赋予信访机构相应的督办权，但事实上信访机构对拥有解决问题权力的相关政府职能部门的约束力极为有限，难以起到督办作用。不仅如此，信访责任追究制等具体制度在实施过程中导致的种种不合理现象，使得信访制度并不能有效发挥其应用的功能。信访这种政治参与方式的实际效果并不十分理想，反而可能由此带来相反的后果，即在政治参与制度不够健全、渠道不够通畅的中国社会，当包括弱势群体在内的普通老百姓认可并寄予希望的信访也同样不能维护其政治权利时，他们对政治的信心和热情将会大大下降，并对其政治行为产生负强化的作用。

     四、结论

    公民通过向各级信访机构反映问题，藉此维护合法权益，并且能够对政治权力进行一定程度的监督，这是设立信访制度的重要目的。然而，信访活动中存在的种种问题，以及信访制度本身存在的不足，

却在相当程度上制约着这一制度功能的发挥，对公民的政治心理、政治行为产生一定的负面影响。当前中国社会正处于转型时期，大量社会矛盾不断涌现出来，这对肩负着化解社会矛盾和冲突等重任的信访制度来说，是一个相当大的挑战。显然，对信访制度进行顺应社会发展的全面改革，在发挥其应有的制定绩效的同时降低相应的政治成本，是当下社会面临的一个重要课题。只有不断完善信访制度，才能更好地解决公民反映的各种问题，才能有效化解社会矛盾和冲突，进而有助于形成公民良好的政治心理和政治认同，并且积极地参与到政治生活中。