自然法正义视角下的信访制度思考

自然法被理解为存在于宇宙之中的、超出人类社会的一种抽象的理性，是界定自然的是与非的法则。而正义作为自然法的重要原则及价值目标，源于我们生命（在自然状态下表现出来的）本质，“在人为法建立了公道的关系之前，就已经有了公道关系、正义的存在”[1]然而，纵观作为收集和传达公众意见、密切政府与群众之间关系的信访制度，近年来诟病层出不穷，信访中的一些不符合自然法正义原则的行为也屡见不鲜，例如：政府机关的不作为、司法机关的不公正等，让最初可能还存有理性的权利人逐步“沦为”蛮横不讲理的上访

户。

一、个案分析

杨某，男，1944 年5 月26 日出生，现住吉首市某街道办事处。1999 年3 月8 日，根据吉首市计划委员会文件【吉计字（1999）8 号】的批准，吉首市供销合作社联合社（以下简称市供销联社，甲方）、吉首市土产公司（以下简称市土产公司，甲方），与吉首市第二建筑安装公司（以下简称市二建公司，乙方）签订了《联合开发兴建“关厢门大市场”市供销联社综合楼合同书》，由甲方出地，乙方出资金，在甲方所属土地范围内联合开发

兴建“关厢门大市场”市供销联社综合楼工程。此外，对于不属于市供销联社的位于吉首市民贸二局大门东侧邓家园出口至宋福英房屋北侧的规划红线内所有房屋及附属物，也经吉计字（1999）8 号文件批准，纳入拆迁范围，杨某的位于邓家园5 号房屋便在该拆迁范围内。

     1999 年6 月9 日，由吉首市人民政府成立的吉首市关厢门大市场建设指挥部（以下简称建设指挥部）向杨某下达了《房屋拆迁通知》，要求杨在1999 年7 月10 日前将房屋拆迁完毕。

     1999 年7 月16 日，市供销联社以“杨不愿答应拆迁安置补偿而拖延工程、影响大市场的兴建为由”，将杨某诉至吉首市人民法院，要求法院判令杨拆迁房屋。

同日，市供销联社向市法院递交《先予执行申请书》，申请法院先予拆除杨某的房屋。1999 年7 月20 日，市法院做出民事裁定：依法拆除杨某的房屋。并于1999 年7 月27 日，下达了执行通知书，于1999 年7 月30 日，进行了强制执行，拆除了杨的房屋。

   1999 年7 月30 日，建设指挥部在向杨某出具了吉首市人民政府盖章的委托书后，作为甲方与杨某（乙方）签订了《房屋拆迁协议书》，约定按“产权互换、差额互补”的形式进行拆迁补偿。双方都签字盖章，并于当日在湘西州公证处进行了协议公证。

      尽管签订了房屋拆迁协议，杨某却一直对拆迁补偿不满意。于是，从2002 年12 月16 日到2008 年6 月19 日，此间长达6 年多的时间里，由于杨的诉求未得到支持，其以建设指挥部为被告，就“房屋拆迁补偿协议”反复进行了8 次诉讼，一审、二审、发回重审、再审。在司法途径解决不了杨的诉求时，其便踏上了信访这条路，经年不息地越级进京上访。此外还不断向吉首市国土资源局、吉首市检察院等机关申诉。

     面对此信访积案，市国土资源局、市检察院等机关都做出了相关回应，以期彻底了结此案。2012 年7 月11 日，杨某所在的吉首市镇溪街道办事处向吉首市人民政府提交了“关于协调相关单位协助化解杨某信访积案的报告”，请求市政府协调乾州新区管委会安排一

宅基地过户给杨，供杨修建房屋。2012 年8 月9 日，吉首市委副书记邓小东主持召开的处理信访突出问题及****件联席会议决定：安置了三宗各70 平米（共210 平米）的宅基地给杨某，其中只有一宗需要杨自己购买。杨际隆也在做出承诺并按了手印：“自愿接受该

联席会议议定的全部内容，相关部门落实后，就关厢门大市场拆迁一事一次性了断，决不再有任何异议，就此息访”。

    如今，杨某又因拆迁补偿款事项向镇溪街道办事处提出新的要求：罗列出相关损失金额，包括楼层差、房租损失、营业损失、门面办房产证等，合计达127 万

之多。

二、上访户“炼”就的原因分析

     古典自然法学派代表人物，亚里士多德将正义分为自然的正义与惯常的正义。自然的正义是永恒的、遍及人间的正义[2]。我国古代虽然没有自然法之正义的概念[3]，但是也有与之相通的“天命”观念，如：老子《道德经》中的“人法地，地法天，天法道，道法自然”；儒学中的“人不能违背天命或天意”等思想。天命、天意便是自然法中的正义[4]。人类的行为必须要符合正义的要求，否则都是非正义。

       在杨某信访案中，最终导致杨走上了上访这条路的原因便是此间政府机关、司法机关以及杨某本人的一些不正义的行为。

（一）政府机关的不正义行为

1.拆迁行为的违法性。

吉首市人民政府成立吉首市关厢门大市场建设指挥部，准备开发关厢门大市场时，并没有出具相关的征收、征用等市政规划法律文件，下达的吉首市计划委员会文件【吉计字（1999）8 号】没有把杨某的房屋划入拆迁范围内。但是却被建设指挥部以一份《房屋拆迁通知》就拆迁了。

2.对杨某诉求的不作为。

尽管签订了拆迁补偿协议，但杨某一直对拆迁补偿不满意，多次找建设指挥部、吉首市人民政府等机关部门理论补偿款的事情。面对强大的公权力机关，杨的结局可想而知。政府部门要么采取“踢皮球”的方式推卸责任，要么不予回应。总之，让杨吃尽闭门羹。

   （二）司法机关的不正义行为

从2002 年12 月16 日到2008 年6 月19 日，在长达6 年多“投靠”政府机关不成之后，杨某转向公民权利保护的最后一道防线———司法诉讼途径。其以建设指挥部为被告，就“房屋拆迁补偿协议”反复进行了8次诉讼，一审、二审、发回重审、再审。但是，他的希望一次一次被司法机关的非公正打破。

    1.法院裁定的违法性。

根据1991 年实施的中华人民共和国民事诉讼法第97 条：人民法院对下列案件，根据当事人的申请，可以裁定先予执行：（一）追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金、医疗费用的；（二）追索劳动报酬的；（三）因情况紧急需要先予执行的。最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见的107 条：民事诉讼法第九十七条第（三）项规定的紧急情况，包括：（1）需要立即停止侵害、排除妨碍的；（2）需要立即制止

某项行为的；（3） 需要立即返还用于购置生产原料、生产工具货款的；（4）追索恢复生产、经营急需的保险理赔费的。

    从上述当时的民诉法看，市供销合作联社请求人民法院先予执行杨某的房屋，既不是金钱追索，又非紧急情况范畴，不属于民诉法的先予执行的范围，该请求是没有法律依据的。那么，吉首市人民法院在没有法律依据的情况下，于1999 年7 月20 日作出“吉首市人民

法院先予执行的裁定”，并且实行了强制执行，很明显是不合法的。

2.法院判决之缺乏客观性、合法性及公正性。

杨某在6 年间进行了8 次诉讼，在这8 次法院的裁判中，一审、发回重审、再审的判决理由都是：“房屋补偿协议合法有效，建设指挥部没有违约行为，驳回诉讼请求”。房屋补偿协议约定有：建设指挥部（甲方）同意在双方协议签字后，于2000 年1 月31 日前将经营门面产权手续交给乙方，于2000 年12 月31 日前将住宅产权手续交给乙方。在与杨某的交流中，并结合2011 年吉首市检察院“关于杨继龙申诉一案的情况汇报”得知，建设指挥部并没有做到“乙方按照甲方的程序自行选定安置补偿房屋”，而是径行分配给杨一套位

于9 楼的房屋，而且并没有按约定的时间交房和门面，

自该项目工程完结后大约有一年的时间，杨才拿到住房和门面的钥匙，至于产权手续，到目前为止都还没有办好。杨还补充说，不光是他一家，其他被拆迁人都是这样的情况。“以事实为依据，以法律为准绳”是法院判案的标准，但是现在该案客观事实是这样，法院却判决“甲方已经履行了约定的义务，没有违约行为，驳回原告诉讼请求”，判决缺乏证据证明，适用法律错误，这是明显的违法裁判，是在公权力面前弃司法公正于不顾的非正义行为。

    （三）上访户的个人不正义行为

当公民的个人权益屡遭损害、救济途径屡遭关闭时，经过长年累月的上访却仍然得不到维护，公民的心理出现了扭曲，信念遭到打击，于是走进了死胡同、开始钻牛角尖，认为自己的主张全部都是正确的，相关部门必须让自己主张的权益全部得以实现，否则便誓不

罢休、抗争到底。并且还提出了超出其权益范围的既不合法又不合理的利益主张。“任何人都不能从自己的违法行为中获利”。杨某主张自己的合法权益无可厚非，但倘若因不满政府、司法机关的不公正行为而用进京上访作为威胁的筹码，过分地要求非正义的权益，那就违背了这一原则，是不符合自然法之正义价值的。

三、解决信访诟病的建议

（一）改变“层层追责”的问责制度

我国《信访条例》体现的处理信访案件的原则是“属地管理、分级负责、谁主管、谁负责”。现行的信访考核体系中，上级党委政府把重复信访、越级上访量作为考核下级党委政府的考核的内容。无论上访人的诉求是否属于基层管辖，只要基层工作人员管辖区内出现群众重复上访、越级上访事件，便认定为基层工作人员的失职，从而层层追责，从省下到市、区、州，再下到县，多少下级政府领导因此丢掉了“乌纱帽”，仕途遭遇瓶颈。这样的问责制度也助长了上访人越级上访，把事情闹大。

    对这种层层追责的问责制度，我们不能一刀切，上级党委政府不能一碰到越级上访的情况，采取的措施就是写个批示，让上访户拿着此批示当作“令箭”，向基层政府机关提出无理、荒诞的要求。自然法的正义还包含了程序正义。我们建设法治国家，当然凡事要规范到

法治的正当程序。对于上访户的诉求，经审查，确属合法的，将之引入正当的法律程序，依照相关的程序进行解决；纯属胡闹的，也应当按照法律程序，对其进行相应的惩罚或者制裁。而不能遇到越级上访，上级部门便不管三七二十一地追究下级部门的责任，弄得人心惶惶，也不利于基层工作人员开展工作。

（二）改变地方政府“和稀泥”的做法

作为地方政府的领导层，“维稳”是工作的主要理念。因此，一旦出现越级上访、集体上访等事件，首先的理念是维稳，而不是想到用相关的正当程序来解决，当然这也和以上提到的“层层追责”的问责制度有关。上访户长年累月地不断进京上访、越级上访，成为地方政府维稳的威胁因素，遇到特殊时期，更是令地方政府头痛。例如，2013 年3 月，人大开会期间，吉首市政府几乎将所有公安民警派出，任务就是“盯”着那些长年累月上访的公民。基于此，上访户往往以此作为筹码，无事不登三宝殿，频繁地出入政府部门、街道办事处，向政府提出不合法也不合理的要求。例如，吉首市市民彭某，也因政府拆迁了其200 多平米的房子，因此不服，20 多年地不断上访。基于此，吉首市政府为维稳，答应了其无理的要求：在1500 多平米的土地上建筑了5 层多房子；后彭某的丈夫在自己家里摔了一跤，她居然又找政府要求治疗费用，政府又为其丈夫花了100 多万的治疗费。现如今，彭某又向政府提出给房子装电梯，给自己的儿子安排工作等无理的要求。

    针对上访户这些不合法、不合理的要求，地方政府为维稳而“和稀泥”的做法是不可取的，这样反而会让上访户得寸进尺，不断地狮子大开口。要改变这种做法，就要改变“稳定压倒一切”的理念，要在正义程序的理念下，采用正当的法律程序[5]。调查清楚事实，告知公民应该采取的合法的程序与措施，如果是属于政府部门的责任，那依照相关的规定，遵循相关的程序，解决公民的诉求。只有逐步采用正当的程序，规范化地管理，才能逐渐化解上访的诟病，真正做到法治。

（三）加强司法的公信力

自然法的正义原则，其制度价值在于建构法治功能，控制权力与保障人权。人权保障是权力控制的目标与归宿，为了保障人权，必须对公权力进行有效的控制。而法治和正当程序正是控制权力的最有效方式[6]。遵循正义原则，规制司法权的运行，使公民合法权益得以保障。司法的基本功能是定争止纷，在司法过程中，程序规范与实体规范是缺一不可的，如此，才能保证司法的公信力。然而，在我国，由于受制于行政机关，司法机关往往在程序上和实体上背离了正义原则，颠倒黑白是非，不仅没有定争止纷，反而使公民丧失了对司法的信任，走上无止境的上访之路，杨某案便是如此。试想，连“最后一道防线”都倒塌了，公民还去信任谁？

    因此，为更好地实现司法的功能，真正做到定争止纷，不仅要逐步实现司法独立，司法权独立于立法权、行政权，更要逐步实现审判独立，使司法审判不受行政权力的干涉[7]。即使面对的纠纷一方当事人是行政机关，也能够真正做到“以事实为依据，以法律为准绳”。如此，方能保障公民的合法权益，真正提升司法的公信力。                           （四）加强公民自身的法律意识

自然法的正义原则，其直接功能是作为程序参与者的人和公民可以依据自然正义原则直接享有和行使的实体性和程序性权利[8]。因此，为实现自身的正当权利，我们无法不面对自然法观念昭示的正义、公平等原则。诚然，当公民合法权益受到侵害时，通过正当程序

维护自己的权益，这个是正义的；但如果通过其他非正义的途径，提出一些超过自身合法权益范围的要求，便有违正义的理念。例如像杨某这样的上访户，最初其选择的通过行政程序、司法程序，维护自己的合法权益，这些行为都是合法的、正义的；到后来，由于政府机关、

司法机关的不合法行为使其权益没办法得以保障，他寻求信访的帮助，这也还是合法的途径。但是，向政府部门提出127 万元之多的赔偿款（这其中有很多要求没有法律依据），就不再是合法的、正义的了。我们不能以其他机关的不正义行为来作为我们提出不正当要求的借口，如此，让我们本来合法、合理的立场变得和他们一样非正义。

   亚里士多德在他的《政治学》中说道：一个城邦或者一个国家，不仅要有良法的存在，更重要的是良法要得到普遍的遵守。只有当每个公民都坚信法律的作用，并在提高自身法律意识的基础上，遵循法律的正当程序来维护自己的合法权益，尽管可能会受到其他因素的阻碍，法律会逐渐彰显它的力量，一些不合法、不正义的行径会逐步得以暴露并制止。

“在人为法建立了公道的关系之前，就已经有了公道关系的存在”。自然法的正义价值作为一种普遍的正义，为把我国信访制度纳入法治指引了方向，尽管信访制度仍存在一些违背自然正义的行为，包括行政机关、司法机关及公民自身。但是在自然正义原则的逐步指引下，不正义的行为会逐渐得到改变，信访的诟病也会得以消除，良好的法治环境会得以建构。

参考文献：

[1]康德.公道的哲学问题[M].北京大学出版社,1983.398.

[2]杨寅.普通传统中的自然正义原则[J].法学评论,2000(3):8-9.

[3]俞荣根.儒家法思想通论.广西人民出版社,1992.

[4]杨鸿烈.中国法律思想史(上册).北京:商务印馆,1998.68.

[5][7]姚莉.司法公正要素分析[J].法学研究,2003,(5):8-21.

[6[8]孙祥生.法治视野下的自然正义原则[J].浙江万里学院学报,2005,(1):112-113.