“信访的制度变迁与治理困境”研讨会综述

9月21日，上海市社科联2013学术年会主题专场——“信访的制度变迁与治理困境”学术研讨会在华东师范大学召开。于建嵘、浦兴祖、童星、肖唐镖、冯仕政、汤啸天、李煜、申端锋等20余位来自中国社会科学院、中国人民大学、清华大学、复旦大学、南京大学、上海社会科学院等科研院所的学者及上海市信访办、上海市高级人民法院信访办等实务部门的人士入会。会议由上海社科院社会学所刘正强主持。 

信访制度作为中国独有的一套融汇了诸多功能的社会设置，是中国共产党的一种基础性的执政资源和社会治理手段，在不同的历史时期发挥了其独特的社会作用。自上世纪90年代逐步形成的信访洪峰，与中国的社会转型相伴，成为随时可能触痛国家与社会敏感神经的开关。经过中央与地方十几年来的强力整治，尽管信访量不断攀升的势头得以遏制，信访困局却并未得到根本缓解，迫使人们省思和检视信访制度的执政价值、治理传统及其面临的诸多挑战，追问这套制度体系的有效性、合法性和可持续性。在中国社会结构急剧转型的背景下，在中国政治生态和社会治理充满弹性变化的今天，与会人员聚焦“信访的政治分析”、“信访的本土解释”及“信访的创新思路”三大议题，联系中国信访的理论、现实、历史、治理诸议题，对信访的制度变迁、治理困境、压力体制、创新理路等进行了深度辩论与交流。 

关于信访的政治分析 

伴随着中国社会的急剧变迁，尤其是信访治理的严峻局面，关于信访制度存废、藏否之争不断成为人们咀嚼的话题，没有哪一项制度像信访制度这样招致了如此之多的褒贬，使我们很难仅以某种主义、原则、话语来归纳或评判信访本身。信访形势的逼仄窘况可能需要我们在反省它的原初设计的同时，对其展开政治对话。 

大约10年前，藉着信访条例的修订，曾有一个持续数年的信访论争高潮，以颇有争议的领军人物于建嵘为代表的学者曾力主建构一套理想化的制度设置，使信访回归民主法治这套理念，而维持、强化乃至创新信访制度的各种不同论点也得以充分释放。今天，这些论争不但没有过时，并且愈益复杂。不同的是，今天的论争在延续“强化论”、“弱化论”这两大主题基础上，更加多元、更富理性。他固执地认为，由于信访中95%的问题属于权利救济，因而人大与司法制度更适合解决这些问题，因而从长远来看，信访这种制度迟早要被废除。与于建嵘的观点相对，浦兴祖则力挺信访制度，这倒不是由于他是一名政治制度的资深研究者，而是因为他有着直观的现实考量。他甚至认为，即使其它制度非常完善了，也不见得非要把信访制度取消不可。童星的主张则更加现实，他认为只要懂得中国的历史和国情，就必须肯定信访制度：在实行中央集权、干部以委任为主的国家里必须有这种自上而下的制度。同时由于社会矛盾的积累，信访部门充当了老百姓的出气口，如果关紧这个口子，****件就会从另一个口子冒出来。 

与于建嵘不同，尽管肖唐镖也是一个信访弱化论者，他论证的方式显然与他的法学背景有关。以现代法治乃至现代政治制度来审视信访制度，他自然对现实中信访扩权的冲动保持了警惕，因为在信访扩权背后自然是公权力的思维在发力。而对于民主与法治的不同理解，使他同冯仕政的观点发生了冲突。在冯仕政看来，信访的强化论和弱化论之所以有所龃龉，是因为他们背后有各自的政治理想：强化论背后的支持理念是民主，弱化论背后的支持理念是法治。这样，冯仕政就把两个“论”的冲突化约为民主与法治的对立。在他看来，强调法治必然导致排斥信访这种非“主流”的制度，即只要坚持法治导向的改革，就可以避免民众缠访闹访、政府截访拦访的困境。而强化民主必然导致肯定信访所具有的社会动员功能，认为信访可以保证人民对公共事务的参与及政府对民众诉求的回应。 

冯仕政又往下推演，他把民主与法治的矛盾进而解释为民主所强调的参与性与法治所强调的规范性的矛盾。但冯的观点受到了肖唐镖的质疑，他认为所谓强化论者背后的“民主”理想可能是假民主，信访的吸纳民意和群众参与并不是真正的民主，同时肖唐镖本人所持的弱化（乃至取消）论的背后也不止是法治，还有民主。尽管浦兴祖打圆场，提议用“政治参与”代替“政治民主”，这仍没有消减民主与法治之争，甚至申端锋又对法治提出了疑义，他认为西方典型意义上的法治在中国还不是事实，他觉得可以从政治与行政的关系上理解信访，加上访民的因素，就形成政治、行政和社会，具体来说就是政党、科层和访民的关系。刘正强认为，冯仕政的第三级推论——关于民主的参与性与法治的规范性——也存在着不周延：或许参与性、规范性都是民主、法治的内在属性。随后，于建嵘说这根本不是民主与法治的问题。从去政治化到去制度化，于建嵘延续了他的立场。 

自然，在中国的语境下，法治是一个既政治上正确，又让人无奈的价值和原则。席伟健以政治学的视角透过道德来说法治，他认为信访不是一个孤立的涉及德治或者法治的问题，它终端指向的是国家认同的丧失、政府合法性的亏空乃至对中国文化传统的消解。依法治国的“法”需要不需要有高级法的背景，中国承认不承认自然法的存在？席实际上是在讨论法的至上性问题，或许信访需要更“高级”法的指引？李煜对民主、法治这些概念并不感兴趣，他从一种超然的立场上来理解信访的“强弱”之争，在他看来这些论争不管挂一种什么样的标签，都是一种策略选择。由于形势的倒逼，信访运作中实际上通过行政使行政本身不断得以强化，这才是值得注意的倾向。而陈丰则将这些抽象概念操作化了，他运用新制度经济学的相关原理和博弈理论，阐释了信访制度的三大成本及其指标体系，从而对信访制度的政治成本进行了测量，显示了对信访的政治分析的最新成果。 

关于信访的本土解释

    在国家机器逐步健全的情况下，尤其是随着法治原则的畅行，信访所赖以运行的理念与民主、法治等话语产生了越来越深的抵牾。由于国家治理不但要符合政治原则，还要契合法治理念，更要保障民生需求，这使得信访制度承载了太多的内容。常常有学者们以设计出一套完善的制度为能事，但制度运行本身可能是更为关键的方面，这就需要对信访的研究形成中国的解释范式、本土的话语体系。

   在学界法治思维主导、政界维稳原则独大的夹缝中，一批青年学者开始探索信访的本土解释策略，并与推崇法治的论者形成鼎立之势。信访的治理范式在表面上从政治原则、法治原则退向比较中性的“治理”原则，而其核心却是希翼信访研究从“社会”回归“国家”。在上访的抗争范式取得了支配性地位的情况下，申端锋等将矛头直指于建嵘，认为以公民权为中心、只有抗争才能推动国家与社会关系发生实质性变化的抗争范式忽视了国家的意愿和能力，进而提出并完善了由人民内部矛盾学说演化而来的非抗争范式的框架。非抗争范式是以国家建设或国家治理为中心的，与来自于西方近代理论和经验的抗争范式所认为的、只有抗争才能解决矛盾的论点不同，申的非抗争逻辑包括了很多逻辑：权利逻辑、幸福逻辑、利益逻辑等等，它实际上有一个假设：只有国家能够解决社会矛盾，并倡导使人民内部矛盾重回分析的中心。这自然招致了批评：于建嵘提出，用“内部”矛盾必然引出了相对应的“敌我”矛盾，这就带来了现实的困惑；肖唐镖认为人民内部矛盾是意识形态的逻辑，不是现代政治的逻辑。当然，为什么非抗争逻辑可以分解为诸如“权利、幸福”之类的一揽子的逻辑可能需要进一步的明晰。 

对抗争性政治也有其他的解释策略，如应星曾借用“气”这个本土概念来解释上访的动力，陈靖则借用势的概念来解释上访的连续过程。他把势看作是上访者的力量来源，从而权势、势力等可以被纳入其中。甚至上访者也可以通过谋势、造势、借势等改变这种过程，为自己的行动创造空间。这招致了汤啸天的批评，他认为依势博弈会给社会治理带来危害，因而应当引导依规则博弈。但汤啸天可能有些过度解读，因为陈靖只是借用势的概念来客观描述这个上访个案，他本身并没有投入自己的价值倾向。陈慧荣的发言则有强烈的情感偏好，他认为政府并不是铁板一块，相反却是碎片化的、条块切割的，这导致信访不管内部的还是外部的运作都受强势制度的影响，自身产生内耗，而他要致力于把这个“黑箱”打开。吕小莉的研究似乎疏远了制度的背景，所以尽管她非常精致地梳理出一个农民的上访史，并提出弹性逻辑与算计理性，但用利益结构的变动以及农民认同行动单位的衰落来解释显得过于宽泛，尤其是使人无法看到更深的逻辑结构。对此，除了于建嵘提出这是“个人的信访史还是这个事件的信访史”这个疑问外，汤啸天希望以草根政治家生长的概略路线（即从要利益到要凭证再到要选票）来格式化文中的上访主角。唐丽萍用“另外一种意义上的用脚投票”来诠释信访制度不可或缺少的价值，自然这也是“另一种意义”上的本土解释：在目前地方治理还普遍存在失效或者危机的背景下，由于司法救济等存在着诸多问题，信访救济就成为我国的底线救济，确实有它存在的合理性。但她的观点不被多数人认可。 

分类治理是具有学术冲击力的本土解释概念，申端锋等相关论者认为这是信访治理的前提。刘正强认为这些分类（谋利、维权、治理、要挟等等）对信访治理是毫无意义的：在中国人特殊的情理法结构下，很难形成相对确定的分类标准，尤其在“分类治理”范式具有浓厚的现实关怀和治理情结的情况下。于是，他倡导回归马克斯·韦伯价值中立的立场，在悬置对访民的价值判断基础上，将信访分为原发型和扩展型两类。原发型就是纯粹意义上的信访，扩展型信访是由原发型生长、扩展而来的信访，从而试图超越杂多的分类。但这种分类能否对信访治理有所裨益还是未知数，所以当浦兴祖问到如何确定这两种类型的比例时，刘巧妙地用黄河沉沙与水流的关系对二者进行了比拟。 

关于信访的创新理念 

对信访的学理探讨与对信访运行状况的分析遵循的是不同的逻辑。无论是对信访的政治分析还是本土解释，都要回归于信访的现实状态，直面信访运行时所面临的种种困境。其实，政治原则、维稳原则、法治原则、民生原则等都是正确的或并无大碍。相反，在上述原则没有做出调整的前提下，我们可能更需要一种信访的“底层设计”来保障信访制度的可持续运转。 

汤啸天提出了按照善治要求改革信访制度的设想，他甚至用“水龙头漏水时是换水龙头还是用超级抹布来吸水”的比拟来说明制度改革的重要性。在强调了所谓善治的8条标准后，汤把信访的创新落实在一个“增量”上，即发挥信访制度的民主功能，做大人民建议征集制度，从源头上解决决策的民主性、公开性、科学性问题。无独有偶，基于从事信访实务的身份，方敏也极力强调人民建议征集的重要性，并把它作为信访优先发展的方向。但他是在阐述完关于信访认识的几个偏差后提出这个建议的，二者之间似无严格的逻辑关联，因此受到了肖唐镖的质疑。刘正强认为对人民建议征集工作的定位可能还需要做更多的探讨，因为人民建议体现了信访的政治参与、政治动员的功能，它与信访的其它类别如检举揭发、权利救济等功能形成了一种内在的张力，在现实中需要予以平衡。 

其实信访所面临的更为紧迫的问题是如何出走治理困境。在这方面，王亚强对在基层普遍实践着的治理术有着某种程度的认同。他基于中国国民性及封建社会太长这个事实，认为目前转型期的老百姓尚缺乏理性地讨论问题的能力，赞成用比较强硬的政治力量进行社会管理。他举例说一个乡长要搞定一个****件，如果靠说理要花上5天时间，而用强硬的办法两个小时就搞定，并且农民也认可强硬的作法。当然他也认为如果能把民俗、天理、国法、人情这些东西结合起来最好。自然与会者对如此功利、甚至有些回归丛林法则的治理方略保持了距离。相反，陈佳玉则通过“三步法”（释法明理、情绪疏导、扶贫帮困）的技术化方案，展示了涉诉信访化解的“软实力”，并且认为如果操作得当，可以化解掉95%的涉诉信访，从而只对剩下的5%进行帮扶（花钱买平安）就行了。对此有人感觉操作难度太大，信访干部必须是用特殊材料制成的才行。仅仅讨论如何搞定、摆平访民还不够，这就涉及到了对信访退出机制的研究。童航以信访终结制度为议题，指出很多缠访、闹访类的案件为什么很难结案，核心就在于信访终结制度没有发挥作用，而其之所以不能发挥作用，与没有一套规范的终结标准有密切关系。但这显然是基于比较纯粹的法学思维的产物。肖唐镖则把问题引向了深入：信访应该终结在信访程序之内还是之外？这确实是一个问题：在信访难案的背后，涉及到了访民对公平、正义之类概念的理解，可能一套再理想化的制度设计也很难跟上现实的变化。 

童星最后提出了非常具有操作性的建议，比如他建议解禁越级上访和进京上访，恢复对信访的常规治理；建立椭圆形的信访组织体系，强化省市层次的信访职能；以治本为导向优化信访考核指标并实现诉讼、信访和调解的分流。他也倡导信访信息的全国联网以及信访处理的网上公示，这就呼应了王亚强关于引入微博这种自媒体的舆论来评判和抑制无理访的主张。 

当今中国的信访困境，折射了国家与社会、政治与法律等等的复杂关联。信访的源头是作为政治原则的群众路线，而法治理念已上升为国家方略，同时信访又承担了艰巨的治理任务。如何以自己的智识和情怀，省思和检视信访制度的执政价值、治理传统及其面临的诸多挑战？恐怕首要的是在政治、法治、治理等这些原则中形成平衡，在多种话语中达成对话。我们既要从学理上回归信访制度的原初设计，梳理其变迁过程，也要承接地气、直面信访运行的逼仄窘境，从而为中国信访治理提供更真切的理论与现实观照，并进而形成关于信访治理的本土策略与话语体系。这不单单是解决中国的信访问题，而且可能也是解决其它问题的突破口。在这种意义上，“信访的制度变迁与治理困境”研讨会激发了我们的思考，在这种激辩、交流中形成的哪怕是微小的共识也可能是一种很大的进步。 

（刘正强）