县域政府治理模式的新变化

　　原载《中国社会科学》2014年第1期

　　摘要：县域政府在分税制改革后呈现出新的运作模式，融资平台和项目平台在很大程度上是针对中央政府规制的一种应对策略。通过对县域正在发生的大规模城市化项目经营现象的考察，提出“行政—政治—公司”三位一体统合治理分析框架，用以解释地方政府在这一过程中的作用。借助“项目平台”，通过行政审批权获得对土地等核心资源的垄断权力，通过政治动员发挥主导力量，通过公司制承担经济发展主体的角色，县域政府的权力、意志、绩效三者空前地互为推动，产生出新的活力。这种统合治理模式渗入城乡建设的各个层面，使得政府的能量和作用远远超出以往研究对其的定位。这种角色的演变，正是县域城市（镇）化既突飞猛进又困境重重的重要原因。

　　关键词：县城政府治理模式；城市化项目经营；项目平台：“行政—政治—公司”三位一体

　　作者折晓叶，中国社会科学院社会发展战略研究院研究员（北京100006）。

　　*感谢匿名评审者给予的中肯建议及“国家建设与政府行为”研究平台和城市化研讨小组给予的启发。

　　改革开放30多年来，中国经历了持续的经济增长，创造了举世瞩目的中国奇迹。在对形成这一“奇迹”的诸多因素探讨中，“县际竞争”曾被看作是促进增长的一大动力机制，“地方政府法团主义”则被用来解释县域乡镇企业飞速发展的成功原因，并以此确立地方政府在经济转型和干预属地企业方面的积极作用，县域经济发展显然成为城乡改革的核心议题。在当前城市（镇）化加快推进的新时期，县域问题显得尤为重要。

　　那么，在以乡镇企业为表征的县域工业化式微后，县域政府的角色究竟发生了怎样的演变，有哪些相互制约又相互配合的因素使其产生了新的活力，又有什么新制度机制使得县域政府的权力、意志和绩效三大发展驱动力能够重新得以互为促进，并形成新的治理局面？与此同时，又是什么原因使得县域城市化一边快速推进一边陷入新困境呢？笔者以为，对于研究者而言，更需将注意力从“什么事情正在发生”的过程研究转向“事情如何发生”的机制研究和制度逻辑研究以及当事人的行为研究等方面。

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　　五、讨论与结论

　　在对县域及以下基层政府改革的先期研究中，由乡镇企业鼎盛而引发的对地方政府治理模式的探讨，为人们提供了关于“地方政府法团主义”和“政府即厂商”的丰富想象，这对于思考县域地方政府的制度安排和行为逻辑具有很大的启发性。

　　然而，在以乡镇企业为表征的工业化开始向城市化转型的过程中，事情发生了重大变化。我们以城市化项目经营的过程作为观察的窗口，对“地方政府法团主义”进行了反思，提出“行政—政治—公司”三位一体统合治理模式。

　　这一治理模式的制度逻辑在于，只有依靠“土地核心项目平台”，县域政府的行政机制所表达的“权力”才能在县域属地发展中，借助“扩权强县”、“县改市”以及城市化和城乡一体化等新举措被大大地扩展。但这种行政化权力要突破“服务型政府”的合法性要求而进入谋利型发展的需求，还需要启动其政治动员的能力，表达其发展“意志”，运用公司机制规避政策和法律风险，实现其绩效。在这一过程中，政府借助“项目制”平台，通过行政审批权获得了对核心资源的垄断权力，通过政治动员发挥了主导力量，又通过公司制承担了经济发展主体的角色，其权力、意志、绩效三者空前地互为推动，产生出新的活力。这种统合治理的模式已渗入城乡建设的各个层面，其能量和意义远远超过“地方政府法团主义”的角色定位。这种政府角色的演变，正是县域城市（镇）化既突飞猛进又困境重重的重要原因。

　　然而，“行政—政治—公司”三位一体相结合，虽然颇有成效地解决了推进城市化的动力、资金和资源以及绩效等问题，但却先天地存在着一个内在的制度悖论：一个由政府主导的内部循环的组织体系，其核心任务是实现权力、意志和绩效在辖区内的互为推动。于是，一方面地方政府为属地发展提供有力支撑，其中不失为避免社会冲突而解决问题的动机，另一方面急速推进的城市化却又是引发社会问题的源头，致使城市化的推进难以完成从量到质的升级。当它借助“项目平台”高速运转时，科层化的行政机制往往服从于政治机制所表达的领导者的意志，更多地依赖党政和人代会的组织动员能力来推动城市化进程，依靠垄断性的政府公司调动稀缺资源和资本。诚然，通过调动稀缺资源和资本无疑可以加大基础设施的投入，提供城市化所需的公共物品，但是在政绩和利益驱动下的过热投入又导致公共服务疏于供给，反过来抑制了城市化水平的提升，以至于政府提供的公共物品越多，与当地社会的疏离感越强，甚至其自身也陷入因争夺土地核心资源的冲突中难以自拔，从而丧失了动员辖区社会的能力。于是，为发展而构建的组织形式可能有悖于属地政府的合理适度发展的职责，导致过度或虚假的城市化现象，最终违背发展规律并不顾及社会绩效。这正是经济学家诺斯在1981年提出的“诺斯悖论”的某种表现，即国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是经济衰退的根源。

　　“行政—政治—公司”三位一体悖论的产生，与国家治理体制中新产生的“项目制”机制具有直接关联。新中国成立前后中国共产党领导下的现代国家对乡村的治理，一直具有“政权下乡、政党下乡、行政下乡、政策下乡、法律下乡”的传统，而在农村经济体制改革后，1990年代以来，“项目”一词越来越广泛和深入到城市化过程中，“项目制”作为一种制度思维，已经从财政转移支付领域扩展到地方政府治理辖区的各个领域，如地方政府将城市化建设内容制定成各种项目来运作。它表明国家部门的行政机制通过各种项目活动重又影响和控制着乡村社会，并由此构建出新的治理乡村的国家意识。城市化过程中的“土地核心项目平台”就是重要的制度载体，为政府统合行政、政治和公司的力量，实现其权力、意志和绩效的互为推动，发挥着重要作用。

　　目前地方的城市化主要以增加投入为基础，政府虽然能够有效组织和动员资源投入到城市化增长中，却难以提高效率和技术水平，特别是提升全要素生产率。如果从房地产业在二线城市的困境如房地产开发小区空置率过高甚至出现“鬼城”来看，“行政—政治—公司”三位一体模式能否成功地实现城市化的推进从量到质的升级，已是严峻的现实。特别是城市化所需资金要通过土地抵押贷款来获得，而土地储备甚至囤积，则有可能因所储土地亟待升值而促成过度城市化的局面。这已是县域城市化过程普遍遭遇的问题。

　　同时，由于这一平台上形成了一个内部循环的机会结构，政府掌握着土地的非农开发权，有权力将依靠土地的城市化项目主要提供给政府的国资公司及其项目子公司，只有剩余的项目任务才会通过招投标吸引民营企业参与。当然，政府公司让利于民营企业的程度还取决于城市化基础设施的规模，当建设所需资金超出政府财政和融资能力时，向民营企业开放是必然的。但从案例县来看，这一轮的城市化过程主要由政府公司和金融机构所控制。

　　与此相应的是，由于土地的国家所有权和集体所有权处于不平等的地位，前者可通过强力“征用”环节而使集体和承包户没有谈判的可能，使集体土地所有权在很低补偿的情况下丧失殆尽，甚至连追索的权力也没有。很明显，这个内循环的过程，扩大了政府在推进城市化中的作用，并且把城市化的过程简单看成一个人口增加、行政区变更、腾地建城、提供基础设施、扩大城市规模的过程。于是，政府和资本成为城市化的核心主体，而城市化的另一个主体，即土地流失的承担者——农民及其村落则被挤了出去。由此带来的诸如农民利益受损引发的农民对土地非农化的商业增值收益的追索，土地非农化发展加剧的城乡收入差距的扩大，以及“农转非”、“农转居”遗留下的虚假城市化问题等，都说明城市化本身并不能自然给乡村带来利益，一些地方急速推进城市化的动力机制，并非来自城市化自身发展规律的要求，而是来自土地财政的需要。而虚假城市化问题也引发了中央和地方政策的纠偏举措。

　　目前，中国正处于一个探寻新型城镇化模式的过程中，其中县域组织和制度建设无疑成为关键所在，尚需进一步研究。


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