摘要：2009年，因遭遇番禺市民的激情抗争，广州市政府强力推进的建设垃圾发电厂的项目被暂时搁置。2010年，迫于垃圾围城的压力，广州市开始重启垃圾处理议题，试图通过开启政府与社会的对话与协商来找到继续推进垃圾焚烧项目的平衡点。如果这种迫于公众抗争压力而吸纳公民参与的危机反应能够持续而成为一种习惯性制度化运作的话，那么它就使公众参与地方政府管理制度化，这体现了参与式治理的趋向。但参与式治理的有效运行有赖于地方政府创新与公众有序参与的良性互动。
关键词：抗争性冲突；公众参与；参与式治理；广州垃圾处理
基金项目：国家社会科学基金重大招标项目（12＆ZD040）；教育部人文社会科学规划项目（12YJA810019）；教育部“新世纪优秀人才支持计划”；中山大学“985工程”三期项目；广州市哲学社会科学规划项目（11Y04）
作者简介：张紧跟，中山大学中国公共管理研究中心、中山大学政治与公共事务管理学院、中山大学港澳与内地协同发展创新中心教授（广州510275）。
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四、结论
众所周知，对垃圾处理过程中产生超标致癌物质的恐惧、害怕有毒废弃物污染环境是邻避效应产生的重要原因。因此，政府既应该公开相关的详尽数据，也应该强化对垃圾焚烧设施的监管，以缓解公众的“不安全感”。更重要的，垃圾分类与垃圾干湿分离应该得到切实推定，以保证源头减量并让焚化炉充分燃烧，最终既减少垃圾焚烧量，又有效降低有害物质排放。对于民众而言，则应确立共同的家园意识，严于律己，从垃圾源头的减量做起，并积极参与对政府兴建的垃圾处理设施运营的监督。简而言之，只有政府与民众在建立基本共识的基础上携手合作，将参与式治理坚持到底，后续垃圾处理的政策过程才能实现预期目标。
为此，广州市人民政府不断推进相关制度建设。2010年5月，广州市人民政府印发了《重大民生决策公众征询工作规定》，明确提出：凡涉及民生的重大决策，都必须在决策前充分听取市民意见。2013年1月19日，广州市市长陈建华在《政府工作报告》中明确提出，将完善政府重大行政决策咨询论证和公众征询制度，坚持问政于民、问需于民、问计于民、问效于民。2013年3月11日，《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度（试行）》获市政府常务会议审议通过。
该制度明确规定日后广州将遵循“一事一会”原则，每一个重大民生项目和计划决策之前，都将成立一个单独的公众意见征询委员会，而且市民代表和直接利益代表的人数不得少于1/3.同时，应当成立公众征询意见委员会而没有成立的，相关项目将不得提交领导集体决策。
尽管广州市人民政府在重启垃圾处理再决策中呈现出参与式治理的趋向并不断推进制度建设，但依然暴露出诸多问题。如政府对政策议程的置换与控制、政府主张的垃圾焚烧厂建设获得强势推进而民众倡导的垃圾分类虽高调推行却难见实质性动作；而如何真正做好对因建设垃圾焚烧发电厂而受影响地区的生态补偿、如何让公众参与监督垃圾焚烧厂的运行和排放情况等悬而未决的议题，还没有进入协商讨论的议程。此外，尽管2010年以来，广州市人民政府在不断完善参与式治理的制度设计，但实践操作却更多地体现为“选择性执行”：在同德围整治中可以践行参与式治理，在白云山隧道议题上则“故伎重演”。因此，在走向参与式治理的探索进程中，如何处理好政府主导与公民参与的关系，并避免出现公民参与成为“在场的缺席”以及形式化的协商蜕变成为一种管理工具，使规划的制度性承诺“运转起来”，最终将公民的积极参与、公民社会的发育成长与地方政府管理创新的持续互动塑造成为城市治理模式创新的过程，使参与式治理成为一种惯习而不是应对危机的“暂时性选择”，依然任重而道远。
总之，从广州市人民政府重启垃圾处理再决策的过程来看，参与式治理的趋向在相当程度上是地方政府回应公众维权抗争的策略性选择，是公众参与与地方政府创新双向互动的产物。在广州这个公民社会日益发育成长的城市，不仅公民的权利意识与参与意识比较发达，而且公众也更多地倾向于理性化、有序化的参与。因此，要真正走向成为一种惯习的参与式治理，关键在于承诺要实现城市治理创新的政府将已经开启的“对话与协商之门”彻底打开，并通过行之有效的建章立制来吸纳公众日益增长的有序参与之诉求。
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