公共事务与地理治理

政绩驱动:地方政府创新的动力分析

时间:2014-03-17  作者:陈家喜 汪永成  来源:《政治学研究》  查看:77  评论:0
内容提要:地方政府创新是推动我国社会善治与政治进步的动力源和突破口,极大地提升了民主化水平、政府绩效与政治合法性。然而,现有研究对于地方政府创新的动力机制却缺乏深入挖掘。本文通过对近年来地方政府创新的实证观察发现,地方官员在追求政绩和政绩竞争的驱动下开展了政府创新,而政绩的个体性和不可继承性,又导致他们不断地废旧立新,开展新的政府创新工程。


  关键词:政绩驱动  地方政府创新  动力机制
 
  随着政治情势的转换与改革战略的调整,我国地方政府的改革与创新不断深化。地方政府创新极大地提升了民主化水平、政府绩效与政治合法性,成为推动社会善治与政治进步的重要动力源和突破口。 然而,随着地方政府创新现象的扩展和蔓延,地方政府创新过程中的问题也随之浮现:一方面是地方政府创新案例不断涌现,得到频频曝光、宣传和推广,其中一些创新案例还作为典型被学习/观摩、仿效和"再创新"。另一方面,为数不少的地方政府创新案例,呈现"短命"和不可持续的特点,形成"孤岛效应"、"昙花现象"以及"插秧现象" ,地方政府创新的非制度化也屡受诟病。为什么地方政府创新的在广泛开展,但却持续性不足?是什么因素促成了地方政府创新,又是什么因素导致政府创新行为的终结?
 
  笔者尝试从政绩驱动的视角来阐释地方政府创新的动力机制。笔者认为,在政治情势转换和干部考核晋升机制的背景下,政绩成为地方官员职业发展获得重用和擢升的重要资本。他们在追求政绩和政绩竞争的驱动下开展了地方政府创新,而政绩的个体性和不可继承性,又导致他们不断地改弦更张,开展一个又一个的政府创新工程。
 
  一、关于地方政府创新动力的几种解释
 
  创新不仅是商业组织推动组织变革的重要动力,也是政府提升效率、优化治理的重要途径。政府创新被看成是公共部门为了增进行政效率和公共福利而进行的创造性改革。 在我国,政府创新涵盖面很广,创新主体既包括党委、政府和人大的工作部门的各类改革,也涵盖非政府组织和基层自治组织的创新;创新领域涉及公共服务、行政审批、公共决策、政务公开、社会救助、社会保障,基层民主与竞争性选举等。随着我国地方政府创新的兴起与扩展,相关的研究成果也不断涌现。从已有研究来看,地方政府创新的动力主要有三种解释:
 
  其一,基层社会的压力。这一解释注重从地方政府改革的外部环境出发,强调由社会矛盾与冲突推动的地方政府改革与创新。随着改革进程的深入,来自基层群众对于地方政府的不满,挑战与抗争,以及由此形成的上访、示威及更甚的****件,形成地方治理的危机和地方政府创新的压力。同时,地方经济的发展和社会组织的成长,对于政府治理的理念、能力、技术等也提出了更高的要求,也相应地倒逼地方政府进行自我革新。在一些东部发达省份,市场发育与组织发展成为地方政府创新的主动力。 因此,有研究者从社会危机的形成与地方官员的应对角度出发,将地方政府创新分为危机--主动型、危机--被动型、发展--主动型、发展--被动型的四种类型。 基层压力一说关注到地方政府面对社会压力进行改革的适应性和主动性,但却无法说明与社会压力无关的创新行为,如行政审批、公共服务、绩效评估、开放决策等领域的改革。
 
  其二,地方官员的个性。官员是政府的组成者、运行者和驾驭者,地方政府创新也是在地方官员特别是主要领导干部的主导和推动下展开的。由于与经济增长指标的显性、正面、积极的属性相比,地方政府改革的实验具有模糊性和不确定性的色彩。一些政治性色彩浓厚的政府创新,如乡镇长竞争性选举、乡镇党委公推直选、人大代表竞争性选举等,可能与现行的宏观政治框架与体制结构不太一致,具有敏感性和风险性,更有赖于官员的主动性。因此,从地方官员的个性角度出发,有研究者试图解释为什么一些地方开展了创新而其他地方未进行创新,官员的勇气、抱负、信心、责任感和政治智慧等成为其推动政府创新的重要品质。 这一解释将地方政府创新聚焦于为数较少的个性官员,显然有些过于偏狭。特别是随着地方政府创新的扩散和激增,我们很难将如此繁多的政府创新案例都归结为个体官员的理想和抱负使然。
 
  其三,政绩追求的推动。政绩是许多研究者注意到的创新动力。由于政绩与官员的升迁联系在一起,一些地方干部为了弥补经济增长的不足而开展政府创新,获取政绩。在政绩推动下的地方政府创新,会导致创新的变形与变味,改革形式化、盲目推广、一窝蜂攀比以及忽视配套等现象,最终沦为急功近利的政绩工程。 但政绩的解释更为契合地方政府创新的实际情形,离开政绩的追求,很难解释地方干部推动政府创新的内在动力。然而,既然政府创新可以成为政绩,为什么已经开展的地方政府创新,又会随着领导更迭而"偃旗息鼓"?政绩驱动的具体动因和作用机理如何呈现和运转?研究者对此并未作出充分深入的解析。
 
  笔者认同政绩是解构地方政府创新动力的重要因素,。政绩是指政府管理公共活动和社会事务过程中的结果、效率与效能,包含政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效等诸多层面。 必须指出的是,政绩只是分析地方官员行为逻辑的中性概念,不能把官员追求政绩的所有行为武断地看成"政绩工程"。实际上,政绩追求只是解释官员行动的一个因素或是主要因素,不排除一些官员基于个性、理想和抱负下的施政行为。同时,政绩也是与干部制度所配套的激励机制,是上级动员、引导和控制下级政府工作方向的重要工具。
 
  二、政绩的概念属性
 
  政绩驱动的解释契合了公共选择理论。基于理性人与理性选择的假设,公共选择理论认为,政治活动和经济市场本质上一致:都是个人出于自利动机而进行的交易活动,都是利益的交换。经济市场与政治市场上交易的实质差别在于,个人追求并实现各自不同利益所处的条件和手段不同。政治家也是经济人,不能相信一个人在经济市场上是个追求自身利益的经济人,而到了政治市场上则会自动地追求社会利益。就如消费者追求商品效用最大化,生产者追求利润最大化一样,政治家们追求的是政治支持最大化。这种政治支持最大化,最直接和最具体的体现就是追求获得选票最大化。
 
  必须指出的是,西方公共选择理论对于官员行为动机与逻辑的解释,具有一定的普适性,这一点在我国特定的政治环境下具有不同的展现方式。公共选择理论的假定前提是地方竞争性选举作用下的政治家行为逻辑。我们将这一理论在中国的干部任用体系下加以改造,官员会将有助于其留任和晋升的政绩作为施政的主要动因。在高度集中的"党管干部"的原则指引下,干部选拔采用的是自上而下的选拔体制,而非竞争性选举制。上级党委和组织部门负责干部的考核、任用和擢升,在权力的金字塔体系中,职位有限和竞争者众多形成了结构性紧张关系。现行的干部任用考核体制便根据"德能勤绩廉"来评价和选拔干部,其中的"绩"即政绩,便成为干部提拔、重用和升迁的重要指标,也成为领导干部施政的指挥棒。
 
  必须强调的是,在我国,政绩是一个具有鲜明特性的概念。
 
  其一,政绩具有包容性特点。从现行的政绩评价体系来看,包括十分丰富的指标,如人均生产总值及财政收入,城乡居民收入、安全生产、基础教育、城镇就业、社会保障、环境保护、科技投入与创新等 。值得注意的是,这些指标还会根据领导人的注意力和不同时期的工作重点,被不断扩充,如食品安全、水利建设、动物保护、淘汰落后产能、文化建设、社会建设等,在不断被纳入其中。上述体系中的指标有轻重缓急之分,总体看来,经济绩效属于核心指标,是官员获得晋升的至关重要的条件 ;安全生产、综治维稳和计划生育属于"一票否决"的指标,一旦其中一项指标不达标,就可能造成全部绩效考核的不合格。相对于经济和社会指标而言,政府改革与创新,是"软指标"和"软约束",多是地方政府的"自选动作"而非上级要求完成的常规任务。
 
  其二,政绩具有政治性特点。这一特点是指政绩的政治敏感性和政策执行性。在现有的官方语境中,"讲政治"是评价官员的一项重要指标,而"政治"则可以理解为对政治原则、政治方向、中央文件、上级精神的学习、领会和落实状况。干部选任坚持"德才兼备,以德为先"标准,其中的"德",也常常被理解为政治素质,特别是看"是否忠于党、忠于国家、忠于人民,是否确立正确的世界观、权力观、事业观,是否真抓实干、敢于负责、锐意进取,是否作风正派、清正廉洁、情趣健康。"  作为政绩的政治性,明确地体现地方官员在对中央及上级精神的领会、贯彻、落实的积极性、主动性和创造性。具有较高政治敏锐性的地方干部,往往会将中央精神和上级部署进行创造性落实、实践和发挥,进而形成为"典型经验"和模范试点,成为获取晋升的政治资本。那些政绩越是突出,越是符合中央精神,越是具有原创性,官员得到晋升的可能性也越大。
 
  其三,政绩具有个体性特点。尽管政绩考核是对一个地方政府工作的全面考核,以及党政领导班子的整体绩效考核。但在党委领导下的行政首长负责制下,政府绩效往往与官员绩效特别是党政"一把手"的绩效具有同构性 ,政府政绩也往往会贴上他们的"标签"或者"印章",如这是某某领导的政绩或者政绩工程。并且,由于地方领导人的价值偏好、资源禀赋、任职经验、工作基础、任期约束等有所差异,他们所选择的政绩突破口也会有所不同,或是注重招商引资、土地开发,或是注重社会建设、综治维稳,或是注重政府创新与行政改革,等等。由于,政府绩效往往与党政领导人的选拔任用、培养教育、奖励惩戒形成直接的关联性。因此那些具有政治抱负的党政领导人,上任后往往会开展自己的施政计划,创造带有自己特色的核心政绩。
 
  其四,政绩具有比较性特点。近年来,政绩的考核指标日趋量化和精细化,便于测量和考核,具有可比较性,如GDP、财政税收、上访人数、安全生产事故频率及死伤人数等等。正因如此,同级官员之间为了获取晋升所开展的政绩竞争也较为激烈。在现行党管干部的任用体制中,影响各级官员擢升的因素复杂多样,有社会背景、人际网络及政绩等因素,对于前两种因素来说,并非每个人都具备,特别是作为一种先赋性资本的社会背景,只有那些出生于高级干部家庭的官员拥有,而人际关系也已经成为官员晋升的必要的基础条件。因此,对于大多数干部而言,获得晋升重要途径便是创造政绩,在激烈的政绩竞争脱颖而出是官员获得升迁的可靠途径。
 
  三、政绩驱动与地方政府创新的运行机理
 
  通过对地方政府创新案例的解构,我们可以清晰地发现,政府创新具有三个明显的作用机理,即上下逻辑、前后逻辑和左右逻辑。正是在这三个逻辑的作用下,地方政府创新不断地被推出、仿效和复制,同时又不断地被中止或替换。
 
  (一)"上下逻辑":为什么地方政府创新会发生?
 
  所谓"上下逻辑",就是指地方官员为了落实中央及上级政府的精神、部署和工作安排所进行的政府改革与创新行为。政绩的政治性,决定了地方官员必须准确领会中央及上级政府的最新的文件精神、发展战略和改革部署,并加以创造性地贯彻落实,进而形成地方政府创新的各类实践。自上而下的干部任用体制、政绩考核机制,以及在此基础上的干部晋升机制,决定了下级官员对上级官员负责,并尽力满足上级考核的指标体系要求。根据中国地方政府创新奖组委会的统计,在第一届至第五届113个入围项目中,落实中央文件型的案例占到88个,纯粹原创型的只有12个。 另一项对于第四届和第五届创新奖入围项目相关官员的调查问卷结果显示,上级领导的认可被看成是影响创新项目持续性、成功性的最重要因素和最大的外部支持。[page]
 
  近年来,中央文件精神和上级战略部署(如强调基层民主、党内民主、加强竞争性选拔或者社会管理创新)往往成为地方政府创新的源头,进而出现迎合型创新、改造型创新和自主发挥型创新的现实形态。迎合型创新是指上行下效、不折不扣地贯彻落实上级精神的创新行为,如上级提出进行大部制改革,许多地方政府也相应地开展大部制的改革,并冠之以"创新"的名义;因地制宜的改造型创新,是指在落实中央精神的基础上,地方政府结合本地情况,进行改造后的创新行为,如上级提出开展党内公推直选试点,下级政府在落实中,使用了"两推一选"、"公推公选"、"直推直选"等办法;自主发挥型的创新,是指以落实中央精神的名义,开展地方政府创新的实践,如2000年前后出现的乡镇长直选,许多地方都冠之以落实中央加强"基层民主"的宏观精神。
 
  上级对于地方政府创新的影响不仅体现在对创新方向的引导,还体现在对创新项目持续性的影响。由于很多地方政府创新,特别是一些政治类的创新项目,会对现有的宏观体制与权力结构产生冲击乃至变革,因而具有一定的突破性和敏感性。中央及上级对于地方政府创新案例的赞许或批评,支持或叫停,都直接影响到地方政府创新的兴衰存废。例如,在2000年至2004年间的乡镇长直选,就因为突破现行的人大制度而受到全国人大的指责,最终被叫停。同样的,随后的乡镇党委的公推直选也被认为与《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》有所出入,乡镇党委书记应"由乡镇党的委员会推选产生",而非全体党员直选产生。因此,中央有关部门要求大范围的直选要慎重,乡镇党委书记的公推直选试验也逐渐淡出。
 
  此外,上级领导人对于下级政府创新的鼓励、支持和推动,往往会形成区域性的创新氛围,有利于更多的地方政府创新的出现。根据近6届中国地方政府创新奖的评选来看,形成了创新案例较为集中的"浙江现象"、"广东现象"和"四川现象",获奖项目分别是8项,6项和5项。上述现象的形成,与省级政府鼓励创新、包容改革和推动发展的指引密不可分。这些地方的共同特点是有高层领导倡导,形成上下创新的氛围,创新的典型会得到鼓励、表彰和推广,进而形成良性的创新氛围。如四川早期推动乡镇选举改革的官员,如魏宏、张景明、李仲彬、刘谦祥等,大多得到提拔或者重用,形成了创新的示范和带动效应。而浙江省不仅出台专门文件,用以推动政府的改革,而且还联合高校开展地方性的政府创新的评选活动。 广东省特别是深圳市以担当全国改革的排头兵和先锋队为己任,创新已经成为地方政府的一项责任和使命,甚至专门出台条例鼓励创新。 在前6届中国地方政府创新奖的评选当中,深圳均有地方政府创新的案例获得优胜奖或者入围奖。
 
  (二)"前后逻辑":为什么政府创新不可持续?
 
  所谓"前后逻辑",是指由于政绩具有个体性和不可继承性,新任官员无法通过延续前任官员的创新项目获得政绩,而必须创造带有自己"标签"的政绩,因此往往中止原有的创新项目,另起炉灶,开展另一套创新举措。前后逻辑可以说明为什么地方政府创新中会出现"萧规曹不随"的现象,也可以说明"新官上任三把火"何以发生。对于官员来说,个人升迁取决于政绩,而政绩无法从继承前任得来,要靠个体创造。因此,无论前任官员的创新项目好坏与否,效益多大,制度化程度如何,往往都会被继任者推翻。有研究者通过对前四届中国地方政府创新奖获奖项目的统计发现,约1/3的项目未能够持续,其原因就在于"人亡政息",改革者一旦离去,后继者就会推倒重来,即便是改革者固化这些制度创新,最终也会因为缺乏督促而陷入悬空。
 
  前后逻辑的生成往往与推动改革的官员个性有关。由于很多大胆的政府创新,需要突破一些制度框架或者利益格局而面临着政治风险,不仅不会带来政绩上的收益,很可能受到处分而被降职。 因此,一些政府创新有赖于个性官员的启动和推进。早期地方政府创新的推动者,如四川省积极推动地方政治创新的魏宏、张景明,马胜康;还有推动湖北咸安政改的宋亚平,以及推动江苏宿迁政改的仇和,都被看成具有改革意识和创新精神的个性官员。 但是,并非所有的官员都具有这些个性、抱负或者价值偏好,而这些创新项目的高度风险和广泛争议,也让继任者望而却步,决定了这些改革最终只是"昙花一现",随着改革者的离任而偃旗息鼓。
 
  前后逻辑形成的另一个因素是由于地方政府创新中的"量身定做"现象,即创新项目的发起者和推动者,往往基于个人的资源禀赋、履职经验、任职期限以及对于项目推广难易程度的判断等因素而实施创新行为。不同官员面临上述情形会有所不同,进而造成创新项目选择上的差异。如1999年深圳大鹏镇"三轮两票制"改革,一个重要的动因是时任镇长的李伟文,在当地支持者众多但任期即将届满。为了突破制度约束,他便发起"三轮两票制"的改革,从而确保自己继续留任。选举过后,当地人评论这次选举如同"磨豆腐","豆腐都磨好了,推出来就是了"。 由于继任者不存在类似问题,也便不再坚持这一改革。
 
  (三)"左右逻辑":为什么政府创新会被学习和模仿?
 
  所谓"左右逻辑",是指在权力金字塔的晋升体系中,地方官员围绕职务晋升而形成激烈的政绩竞争,他们既要差异化发展,需求自身的核心政绩;同时又要弥补政绩的短板,进行相互学习与模仿,因此作为政绩突破点的政府创新,得以在地方政府间复制和推广。所谓"学习型创新",就是指在对其他地方创新经验的学习基础上进行的再创新。统计显示,前五届中国地方政府创新奖的113个获奖项目中,属于"学习型创新"的项目有57个,属于"原创型创新"的项目有60个,介于二者之间的有4个;另外,超过10%的被调查者认为自己的创新项目是"学习其他地方的先进经验"。
 
  左右逻辑形成的制度基础是政绩考核机制和干部晋升机制。上级政府对于下级政府的考核依赖于政绩,而政绩又被指标化和数量化,使评估和比较变得容易。同时,政绩考核的结果往往又同官员的激励和晋升挂钩,从而形成地方政府间高度竞争的"锦标赛"格局:在权力晋升的金字塔中,每一轮的晋升都是一次激烈和残酷的淘汰过程,"进入下一轮的选手必须是上一轮的优胜者,每一轮被淘汰出局的选手就自动失去下一 轮参赛的资格"。 人民论坛的一项统计也显示,82% 的受调查者认为政府竞争最激烈层级集中在县市级和地市级,而省级和乡镇级的竞争性相对不是很明显;63%的受调查者认为现行政绩考核与升迁机制驱使地方官员谋求政绩。 这一统计结果也可以在地方政府创新中得到验证,根据前5届的中国地方政府创新奖申请主体的统计,在948个申请项目中,县级和地级机构分别为405个和400个;而在入围的113个项目中,县级机构则有55个,地级机构的48个。 因此可以看出,在申请地方政府创新奖的主体来看,他们也面临着巨大的政绩竞争压力。
 
  左右逻辑在现实中的运行,还体现为政府创新对于政绩的贡献情况。尽管现行的政绩考核体系并未将政府改革与创新纳入其中,并且政府创新本身还存在风险大而收益不确定的特点,推动改革的官员可能受到拖累,但这并不妨碍政府创新成为政绩的可能。有研究者对早期四川乡镇长直选的观察发现,开展竞争性选举这一类的政治实验,是在经济欠发达地区获得政绩的一条捷径,是超越于其他地方的"核心政绩"。 而随后乡镇长直选在广东、河南、江苏、云南等地的推广和扩散,并且出现"直选"、"公选"、"公推公选"、 "海推直选"、"公推直选"、"公推竞选"、"两票选任"、"三轮两票"等各种称谓和做法,则可以看成地方政府为了弥补政绩短板而进行的学习与仿效的过程。
 
  结  论
 
  政绩是解构我国地方政府创新发生、发展与演化过程的基本因素。在严格的政绩考核和激烈的晋升竞争作用下,由追求政绩而开展的地方政府创新现象层出不穷。并且,由于政绩所具有的政治性、个体性和比较性的特点,从而使政绩驱动呈现出上下逻辑、前后逻辑和左右逻辑的运行机制,并导致政府创新的生成、扩散以及终结。由于政绩是驱动地方官员行为和施政的基本动因,因此上述关于政绩的解释模型也可以推而广之,适用于解释地方官员在地方治理中的其他行为。
 
  尽管地方官员的行为是受到政绩驱动的,但政府创新作为政绩而言,离不开特定的政治情势和时代背景。改革初期,以经济指标如GDP增长、财政税收、人均收入和招商引资数量作为政绩考核的主要指标时,地方政府创新鲜有机会纳入政绩考核的范畴,因而也难以开展和推广。党的十五大以来,中央对于基层民主的强调;党的十六大对于党内民主、公平正义和公共服务的重视;党的十七大关于社会建设与管理、审批改革、党内民主的关注,不仅极大地激发和鼓舞了地方官员开展政府创新的行为,而且直接成为地方政府创新的缘由,这些创新本身也成为政绩评价的重要组成部分。
 
  必须指出的是,政绩驱动下的政府创新也难免出现政绩的悖论,体现为:一是创新的理念缺失,或是迎上或是俯下,或是突出个人政绩,或是相互竞争,缺乏系统性和体系化的创新。许多政府创新项目由于推动官员的任期约束,难免追求短期效应,缺乏前瞻性。二是地方政府创新可能沦为"政绩工程 "。作为"工程"的政府创新,是从追求官员政绩的角度出发,而非从解决群众问题、提升政府效能、优化政府流程的角度来推动创新;体现为对创新活动的整体设计、理论包装、宣传营销和媒体介入,因对创新经验的过分"拔高"从而使创新项目变味。三是政府创新难以持续,出现单次试验的"昙花现象",简单重复的"内卷化",以及口号式创新等。因此,如何充分地解析政府创新的政绩动力,并且加以引导和规范,是推动地方政府创新在中国推广和扩大的重要命题。
 
  作者:陈家喜,深圳大学当代中国政治研究所,深圳大学管理学院(深圳市,518060)


  汪永成,深圳大学当代中国政治研究所,深圳大学管理学院(深圳市,518060)
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