干部制度改革应遵从现代政治的一般原理

本文的部分内容曾发表于《社会科学报》 （上海）2007年7月15日第1版

近年来，中共中央从整体上加大了推进干部制度改革的力度，继2004年相继出台5+1文件[1]后，今年再推出《党政领导干部职务任期暂行规定》等5个法规文件[2]。按中组部负责人的意见，这些法规文件与《公务员法》、《干部任用条例》等法律法规一道，初步构成了较为完备的干部人事工作法规体系，将为加强干部队伍建设提供有力的制度保证。在社会上，叫好者也众，如国家行政学院许耀桐教授甚至称它们“无愧为我国政治体制改革发展的一个新的里程碑”，将“彻底终结干部职务终身制，强力打造领导班子的稳定，加强领导干部的交流和历练，杜绝在亲缘环境中‘当官’的陋习。”[3]有位叫思宁的作者却并不以为然，认为许教授对《党政领导干部职务任期暂行规定》的原文都没有看明白，而是作了曲解。[4]笔者真诚地期望这些举措能收到预期效应，并希望它们乃是本党始终充满自我革新能力与体制创新能力的体现。

不过，笔者作为一个研究政治学有年的学者，仔细研读上述各项新制度后却发现：这些举措基本上属于“内部整理型”，或曰“行政性改革和建设”，即主要依靠党内的方式、行政的手段，从组织机构内部加强对领导干部自上而下的整肃和管理。这样的改革行动也是当今党内党外相当多人士的主张，有人赞之为“难度低、震动小、能见效”的改革，有人还以西方国家、特别是新加坡的“行政民主改革”作为理论与经验上的支持。然而，笔者并不完全认同这样的改革建议，因为它们有着自身固有的局限性。换言之，要切实推进干部制度改革，仅有这样的举措是远远不够的。

来自现实中的问题

熟悉中国历史、特别是熟悉中国政治史的人士都知道，古代中国为人类政治文明的进步做出了不少贡献，比如整合国土的中央集权制，广纳社会精英的科举制等等。对中国政治传统，有学者以为那是重视“治理术”、即驭吏治民术的传统，与西方自古希腊开启的重视“政制建设”传统迥然相异。[5]在传统中国，驭官治吏的技术不断精进，科举取士仅是其中的一个环节，官员上任后的监督与管理等环节也均有细密的设计。凭心而论，今天有关干部的交流与回避任职、诫勉谈话、监察等等，实际上是古已有之的历史经验。然而，在历代政治中，吏治腐败却最终都成为共同性的“宿命”，成为不可避免并无法解开的“死穴”，以致形成王朝兴衰的“周期率”。

不过，当今干部制度改革除借鉴有历史经验外，还有近现代政治发展的创造。如有关干部的内部竞争上岗、限期任职、述职评议，便是近现代政治发展的产物，它们在近些年的中国政治实践中也已获不同程度的试点或推广。与过去僵硬的管理制度相比，这些新的制度实践无疑是进步，并已取得一定的成效。但面对现实，我们不能不看到这样的悖论：一方面，有关干部管理的力度越来越大，制度建设的步子越来越快；但另一方面，一些干部中暴露出来的问题却越来越严重，甚至到了匪夷所思的地步。贪污受贿的金额，从原来的以万元、十万元、百万元计，发展到以千万元、甚至万万元计。买官卖官、买凶杀官案不绝于耳，更出现“五毒书记”、“三玩市长”、“用MBA管理情妇的书记”。这些尽管是极端的个案，但其中透露出的一些共性问题却绝不可小视。这些堕落的官员已不能用常人的标准来度之，已是极度的荒唐与张狂。

近些年，围绕干部队伍状况，笔者向干部和群众已作过一些实证调查，发现：对干部任用状况，不仅多数群众不满意，即使是作为用人者的地方领导干部多数也不满意。如在2003-2004年对中部某省571位领导干部的问卷调查中，对现在“任用干部的风气”，没有一人认为“风气很正”，认为“风气比较正”的只占18.6%。关于“任用干部风气不正的主要表现”，74.8％的人选择“拉关系、跑官”，55.3％的人选择“任人唯亲、分派分线”，46.8％的人选择“考察不实”，43.1％的人认为在干部任用方面“决策不民主、个人说了算”，28.4％的人选择“买官卖官”。那么，现在提升职务关键要靠什么？75.1％的回答选择“与领导的关系”，62.5％选择了“实际才干”，47.8％选择了“年龄优势”，39.9％选择了“群众基础”，23.1％选择了“文凭”，20.1％选择了“送礼”，17.0％选择了“资历”。[6]干部任用和管理中的问题，于此可见一斑。

官员行为逻辑变异的机制

何以出现如此衰变，“种下龙种，收获跳蚤”？显然，其中还是万古不变的政治原理和政治规律在起作用。

作为政治人的干部，也是理性人，有着趋利避害的共同特点。在当今中国，干部的选任、考察、教育、监督和管理主要在党政系统内部完成，大都采用“下管一级”的模式，即干部管理的权力主要在上一级党委。在这种体制结构中，干部的行为会遵循着怎样的逻辑与规则呢？

以干部的选任为例。干部的责、权、利都随着自身职务的变化而变化，因而其行为选择一般是以职位为目标的取向，形成“对官位负责”的行为逻辑。干部职务的升迁，在理论上遵循着“权力来自于人民”的原理，但在实际操作中决定权却在上级党委，从而使干部的行为逻辑由“对官位负责”过渡为“对上负责”。这也是行政逻辑的集中性特点。

这种行为逻辑的形成机理同样出现在干部管理的其他环节。以干部监督为例。作为干部监督主管道的纪检监察机构，在理论上应对同级党代会（和人代会）负责，但事实上乃受其上级部门和同级党委的双重领导，并且由于对干部违规违法的立案、侦察须经上级党委的批准等规定，使得对干部的监督权主要操控于上级党委。由此，干部的行为逻辑也将转向“唯上级是从”。

更严重的是，在一定的条件下，干部“对上负责”的行为逻辑还往往会发生变异、劣化。在集中型官僚制下，干部管理只是少数人的事情。问题在于：一方面，由少数人来管多数人，极可能形成管理粗放、效能低下的局面，并进而诱发“上有政策、下有对策”的现象。不管干部管理制度是多么的精细，被管理的干部总有破解之法。贪官李铁成在狱中所吐的真言便是：他所有的卖官行为“都是按正常程序走”，即隐藏在正常程序之中。真可谓“道高一尺、魔高一丈”！

另一方面，管人的少数人又由谁来管、并管得了呢？这在制度设计上尚是未能妥善解决的问题。因此，往往导致手握重权者不仅权力过分集中，集体领导易于变成个人领导，更无从约束，天马行空，形同“牛栏关猫”。正因此，如前述调查所示，地方领导干部也认为：干部要提升职务，多数情况下取决于“与领导个人的关系”。“拉关系、跑官”也就不能不普遍化；对干部的监督、特别是对一把手的监督，往往便流于形式，意志薄弱者的腐败便在所难免。

也就是说，在这里，行政性的“对上负责”逻辑已发生根本性变异，要么变为“仅对领导个人负责”，要么变为“对上级也不负责”，恣意妄为。

干部制度改革应遵从现代政治原理

    在传统专制政治中，官员行为逻辑的如上变异乃是常态，并成循环。但自近代以来，随着民主政治的兴起，官员行为逻辑的变异被设置了高高的门槛。其中最重要的举措，一为竞争性选举，将官员的授权来源由其上级变为民众；二为核心权力主体之间的相互制衡，以权力制约权力；三为社会和新闻监督，将官员置于无所不在的民众监督之下，新闻监督甚至被称为“第四种权力”。这里体现的是现代政治一般原理，即民主授权原理、权力制衡原理和社会监督原理。由此，官员的行为逻辑便由“对上负责”变为“对下负责”，没有民众明确的认同和支持，官员便要下台，政府就要重组。以此为基础，官员行为才可能规范，政府活动才可能守法，公共权力才可能受限。这是人类政治文明的基本成果，也是官员管理的宝贵经验。如果在学习和借鉴国外政治文明成果时，仅仅注意其“行政民主改革”的经验，看不到其宏观体制的民主基础，那无异于南辕北辙，重蹈传统政治的逻辑。

    对于这种政治选择，彭真委员长曾有一段精彩的论述。1980年代中期在关于《村民委员会组织法》（试行）立法的争论中，针对遏制干群关系进一步恶化的问题，彭真认为仅自上而下的监督是不够的。“谁来监督乡镇干部呢？我们吗？不，即使一天48小时也不够。”唯一的办法就是推行村民自治，由农民群众自己选举和监督村干部。

    提倡依从现代政治原理改革干部制度，就是要从现代民主和科学的原则出发，全面设计对干部的授权、监督、教育与罢免等制度。党政组织内部的精巧设计固然重要，但宏观体制的民主设计却是根本。后者，更应当是干部制度改革不断努力的方向。一方面，应积极推进党内民主，对党内权力结构与体制进行改革。如，在党内，推进竞争性的民主选举、以强化党员对党委的授权；调整党代会、党委会、党的纪律委员会之间的关系，确立并维护各级党代会的权威地位；调整党内上下级之间的权力关系。另一方面，应积极推进人民民主，加强国家与社会层面的民主建设。如，提升人大代表选举和人代会选举的竞争性，以强化权力授予的民众来源；按执政党执政的原则，改革和完善党政关系；按人民主权原则，调整和完善国家权力机关与“一府两院（政府与检察院、法院）”之间的关系；加强社会监督，更好地发挥新闻媒体的监政功能。这样，就能有效地克服长期形成的——“有权力管的没有条件（如信息、时间）管，有条件管的没有权力管”的干部管理怪圈。

    作为执政党的中国共产党，一直以追求民主为己任，并以建设民主中国为目标。她应能自觉地借鉴和学习人类政治文明的优秀成果，积极而稳妥地推进包括干部制度在内的政治体制改革，从而建设一支素质强、效能高的干部队伍，为中国现代化建设打下坚实的政治基础。