规范村级民主选举尚需多方面努力

本文以“规范好村级民主选举”为题，发表于《时事报告》（北京）2013年07期 

作者肖唐镖，南京大学公共事务与地方治理研究中心教授、博士生导师

在我国农村地区，自《村民委员会组织法》于1988年6月试行、尤其是自1998年正式实施以来，民主自治已成为亿万农民十分广泛的实践活动，三年一届的村委会选举已成为他们日益所熟悉的公共生活。作为对村委会选举活动的法律规范，主要来自《村委会组织法》，2010年新修的《村委会组织法》有专章共十条的篇幅规范“村民委员会的选举”。但该法同时授权“具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”。至今各省（自治区、直辖市）均有与之相配套的立法，规范当地村委会的选举活动。因此，当下农村村委会的选举活动系依据国家与省级两个层面的立法而展开。这种“有统有分”的法律规范，一方面显示了一定程度的统一性，但同时又体现了相对的灵活性与差异性，以致各省（自治区、直辖市）之间在村委会选举中的做法并不一致。

从法律实践所内在的一致性与均等性本质来说，村委会选举现有规范的地区差异状况，体现出该项立法及其实践厚重的过渡性特征。或许正鉴于此，并基于长期来村民选举的经验总结，作为国家主管农村村民自治与基层政权建设的业务部门——民政部，多年来一直注意提升村民选举的规范性程度，2012年3月颁布《村民委员会选举程序》与《村民委员会选举场地要求》两个行业标准，今年5月又发布《村民委员会选举规程》。作为对《村委会组织法》相关内容的细化，该规程对两个行业标准也进行了整合与微调，从而较为全面而系统地规范了村委会选举的规则、程序与方法。《选举规程》与行业标准尽管都是规范性文件，但同《选举规程》相比，行业标准文件更强调使用准确、具体而非模糊、弹性的规范性语言，更强调无争议的定论与非政治性语言。正是基于这样的特点，《村民委员会选举规程》虽与此前两个行业标准并无实质性差异或冲突，但依然存在一些微调和变化，归纳起来主要有以下三类：

一是条款内容的补充和细化，使之更为细致、系统。如有关“村民选举委员会”的条款，不仅沿袭了行业标准中有关人数、产生方式与名单公布的规定，而且增加了其任期、成员变动、职责等内容。有关“选民登记”条款，增加了登记对象的限定；

二是新增条款，如“选举宣传”、“选举有效性确认”、“确认当选”、“工作移交”与“罢免”等条款，均系新增的内容。值得注意的是，在“确认当选”条款中，专门增加了保障村民委员会中必须有妇女委员的规定。

三是规则调整。如“选举竞争活动”，原标准规定“在选举日前或选举日”均可举行，规程则要求“一般在选举日前进行”，“候选人在选举日可进行竞职陈述，其他选举竞争活动不宜在当日开展”。有关委托投票的人员，原标准提出为“选举期间因各种原因不能参加投票的（村民）”，规程仅限定为“选举期间外出不能参加投票的（村民）”。有关选票的集中清点，规程提出“应当将所有票箱集中，将选票混在一起”后再进行，这是原标准所没有的要求。当选证书颁发的主体与时间限制，原标准的规定为村民选举委员会和三日内，规程则调整为：县级人民政府主管部门或者乡级人民政府、十日内。

《选举规程》虽不具有法律强制力，但可以预期的是，它将为国家与地方的村民选举立法提供重要的基础资源，并对各地的村民选举实践发挥必要的引导功能。近十多年来，我们在多地对村委会选举的跟踪调研表明：村民选举尽管已越来越程式化、日常化，但在不少地方却存在村民参与积极性不高、贿选或不正当竞争、政府或基层组织操控、“轰轰烈烈走过场”等问题。因此，要使《规程》真正落到实处，发挥应有的功能，尚需要从制度建设与技术提升等方面再加努力。首先，应当通过网络、报刊书籍、墙报或宣传栏等多重方式，全文印发、宣传《规程》，让政策真正为民众所了解和接受。其次，积极推进有关选举创新实践的研究与总结。如有关“秘密写票与投票”技术的强制推行，“流动票箱”与“委托投票”的限制，选举中基层干部与政府角色的调整，“贿选”的适用条件与制裁等等，均需要从规则与技术上进行深入而科学的研究与规范，并及时纳入制度规范。再次，还需进行一些配套的制度改革与建设。如农村“两委”关系、乡村关系、村民对村务决策与管理的有效参与和监督，虽然并不是选举过程本身，但它们却实实在在地影响着村民选举参与的效能感与积极性，影响到村民选举的质量与效果。为此，应当规范村“两委”关系，并从进一步推进“两票制”、赋权党员村民、提升党员会议权力等方面，加强基层党组织的民主建设。应当合理界定乡村之间的责权利关系，并从乡镇人大代表和党代表竞争性选举、乡镇人代会和党代会的权力合理归位等方面，推进乡镇民主与依法治理。只要乡村治理走向民主化、科学化与法治化，村民选举就会步上健康良性的民主之轨。